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Este ensayo presenta unas reflexiones preliminares acerca de las políticas públicas en materia de Desplazamiento Forzado Interno, formuladas desde el espacio académico de la Universidad Nacional de Colombia, forjado sobre la base de diversas experiencias curriculares y extracurriculares de acercamiento a la problemática de Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario, Desplazamiento Forzado Interno y Paz, en las cuales el tema del desplazamiento forzado ha ocupado un lugar cada vez más significativo, conforme a la relevancia que el fenómeno ha adquirido en la crisis humanitaria que vive el país.
Se recogen en este ensayo las valoraciones que respecto de las políticas públicas en materia de desplazamiento forzado, han elaborado organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, entidades estatales e investigadores sociales, a partir de una confrontación entre las características que adquirido el fenómeno (gravedad, extensión, víctimas, victimarios) y la naturaleza de las formulaciones y acciones de la política estatal.
Las políticas estatales son evaluadas con base en la consideración de la integralidad de los derechos humanos de las personas víctimas del desplazamiento forzado interno, esto es, desde la perspectiva de sus derechos civiles y políticos, de una parte, y de sus derechos económicos, sociales y culturales, de otra.
La autora reconoce las dificultades de información existentes para cuantificar tanto el fenómeno del desplazamiento como la destinación de recursos económicos para su atención. No obstante lo cual, ha considerado necesario emplear algunas cifras para ilustrar ciertas afirmaciones o valoraciones utilizadas en el ensayo, para lo cual ha recurrido a fuentes diversas que son citadas a pie de página.
Esta evaluación hace referencia principalmente al periodo 1994 -1999, toda vez que sólo a partir de 1994 se hizo explícita la formulación de políticas públicas para abordar el fenómeno del desplazamiento forzado interno, no obstante que éste había surgido a comienzos de la década de los ochenta y adquirido enorme trascendencia por la dimensión de la tragedia causada en las víctimas y las consecuencias económicas y sociales por él producidas tanto en las zonas de expulsión como en las de recepción.
Son múltiples las valoraciones respecto de la dimensión del fenómeno del desplazamiento forzado interno, tanto respecto de la cantidad de familias y personas que en algún momento, desde 1985, se han visto forzadas a emigrar de sus zonas de residencia o de trabajo, como respecto de la actualidad de la condición de desplazamiento.
Algunas definiciones, utilizadas por entidades estatales encargadas de la atención del desplazamiento, han pretendido restringir la condición de desplazados a un periodo relativamente reciente (seis meses o un año) de ocurrencia del éxodo, básicamente con el propósito de limitar la atención debida por parte del Estado a la condición de las personas víctimas.
Desde esa perspectiva, en ciertas ocasiones, algunos informes oficiales tratan de hacer coincidir las cifras que cuantifican las familias o personas en situación de desplazamiento con las de las personas o familias que han sido objeto de alguna o algunas modalidades de atención por parte de las entidades estatales, con lo cual se da la idea de un nivel satisfactorio de atención de la demanda de la población desplazada.
En otros casos, se acepta una definición más amplia de la condición de las personas en situación de desplazamiento, pero los sistemas de información oficial operan con enorme retraso y con debilidades para superar las circunstancias que motivan el subregistro de los casos de desplazamiento, sobre todo cuando estos ocurren en forma individual o familiar o de pequeños grupos de personas.
No obstante que persisten serias diferencias respecto de la elaboración de estadísticas sobre la magnitud del fenómeno, que se hacen más evidentes al momento de juzgar la cobertura de la atención estatal, diversos informes de organismos estatales y no gubernamentales coinciden en otorgar crédito a las cifras elaboradas por el estudio de la Conferencia Episcopal de Colombia3y por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –Codhes.
Según Codhes, entre 1985 y 1998, alrededor de 1,5 millones de personas fueron obligadas a migrar por causas de violencia sociopolítica hacia otros lugares del país, cifra que tiende a crecer si se observan los datos de los últimos cuatro años4y si se advierte la profundización y el agravamiento de los signos de crisis humanitaria que han actuado como causa principal de los desplazamientos (combates por el control de territorios, ataques armados de las partes en conflicto contra civiles considerados como adversarios, violaciones graves a los derechos humanos y puesta en ejecución de megaproyectos económicos).
La condición de desplazamiento y sus consecuencias negativas en el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales (alimentación, vivienda, servicios públicos, salud, trabajo, etc.) de sus víctimas, afecta principalmente a las mujeres y a los menores de edad.
En efecto, los estudios coinciden en señalar que el 56% de las personas desplazadas son mujeres, y que en el 31% de los casos ellas asumen el rol de cabeza de familia, bien por la muerte del cónyuge o por la ruptura de la unidad familiar. De otra parte, el 55% de los desplazados son menores de 18 años: el 12.7% corresponde a menores de 5 años; el 19.8%, a edades entre 5 y 10 años; el 12.8%, entre 11 y 14 años; y el 9%, entre 15 y 18 años5.
Si se acepta que casi la mitad de la población desplazada (el 47%) no está vinculada a ninguna forma de organización, y que muchas personas prefieren permanecer invisibles ante el temor de represalias o nuevas persecuciones en los lugares hacia los que han huido, se entenderá los niveles de desatención y desprotección en que se encuentra un alto número de desplazados en el país.
Según una encuesta aplicada por Codhesa personas desplazadas, el 42.4% de las personas dijo no haber recibido ningún nivel de asistencia o ayuda de emergencia y el 29.6% dijo haber recibido apoyo de familiares o amigos. Es decir, cerca de ¾ partes de las personas desplazadas no recibieron ayuda de emergencia ni de instituciones del Estado ni de otras entidades dedicadas a la atención del fenómeno.
Según esa misma encuesta, en rangos entre el 5% y el 6.5%, las personas dijeron haber recibido algún nivel de asistencia de parte de entidades estatales, organismos no gubernamentales, la Iglesia Católica y organizaciones comunitarias6.
Diversos estudios y análisis coinciden en señalar las violaciones graves a los derechos humanos como una de las causas principales del desplazamiento forzado interno de personas.
En efecto, son reiteradas las agresiones sufridas por numerosas comunidades contra el derecho a la vida (Art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), por acciones cometidas por agentes estatales o grupos de autodefensa o paramilitares, en formas de ejecuciones extrajudiciales selectivas o masacres colectivas o indiscriminadas. La comisión de tales ejecuciones y masacres, o la amenaza de cometerlas, ha constituido una de las principales causas de desplazamiento forzado.
Así mismo, muchos desplazamientos se han producido, en número menor, como consecuencia de violaciones a los derechos a la libertad (Art. 9-1 PIDCP) -en las formas de detenciones arbitrarias y desapariciones forzadas- y a la integridad personal (Art. 7 PIDCP).
De la misma manera, los desplazamientos forzados provocados por la acción de agentes estatales o por grupos de autodefensa o paramilitares que han contado con la tolerancia o la complicidad de aquellos, han vulnerado el derecho de las personas a habitar en el territorio del Estado, a moverse libremente en ese mismo territorio y a escoger su residencia (Art. 12.1 PIDCP), en cuanto que en muchas oportunidades la amenaza de afectar otros derechos de las personas se produce como forma de asegurar que éstas abandonen los territorios que habitan.
Un número cada vez más apreciable de los desplazamientos forzados de personas ocurre como consecuencia de graves infracciones al derecho internacional humanitario, producidas por las partes del conflicto armado interno que ocurre en el país.
Estas infracciones son consecuencia, unas veces, del uso de medios y métodos de combate de alcance indiscriminado que causa efectos colaterales sobre la población civil que se encuentra en medio del conflicto. Bien sea que estos efectos sean deliberados o no, en cualquier caso, las partes en conflicto que los ocasionan tienen responsabilidad por la falta de previsión respecto de los daños que la confrontación pueda causar en los civiles ajenos a las hostilidades.
En la mayoría de casos, las infracciones a las normas humanitarias son la consecuencia de la aplicación deliberada de tácticas de guerra que convierten a los civiles en objeto de ataques, bien como forma de retaliación por actos cometidos por la fuerza enemiga, bajo la previa consideración de que la población es simpatizante de aquella, o bien como forma de imposición del control territorial, mediante la expulsión de la población que se considera hostil.
En 1998, el 78.7% de las infracciones graves al derecho internacional humanitario (ejecuciones extrajudiciales y masacres) fueron responsabilidad de los grupos de autodefensa o paramilitares, el 17.6% se atribuyeron a los grupos guerrilleros y el 5% a las fuerzas militares.
Las cifras sobre derecho internacional humanitario y derechos humanos revelan que durante los últimos cinco años se ha producido una sensible reducción de las violaciones de derechos humanos atribuidas a las fuerzas militares. No obstante, tal reducción ha estado acompañada de un aumento proporcional de la responsabilidad de los grupos de autodefensa o paramilitares, cuya acción contrainsurgente es percibida por muchos analistas como paralela a la de las fuerzas militares; muchos oficiales brindan diversos grados de tolerancia, permisividad o complicidad con la actuación de tales grupos.
Además de la violación de los derechos civiles y políticos, el desplazamiento forzado de personas constituye una grave afectación de los derechos económicos, sociales y culturales de la población forzada a migrar de sus tierras.
El 75.5% de la población desplazada no tiene acceso a los servicios de salud; el 16.5% de las cabezas de familia son analfabetas; el 40% de los menores en edad escolar no asisten a la escuela, existen dificultades de adaptación de los niños desplazados a la educación urbana y hay un alto nivel de deserción escolar.
El 67.8% de los desplazados tiene un vínculo rural; de éstos, el 65% eran propietarios de parcelas y viviendas rurales o urbanas (en cabeceras de pequeños municipios o corregimientos). El proceso de desplazamiento ha conducido a que el 71.6% de las propiedades rurales y las viviendas fueran abandonadas forzosamente y los desplazados terminaron siendo despojados; un 12.8% pudieron ser vendidas y un 2% arrendadas.
En materia de ocupación, antes del éxodo el 32% de los desplazados eran productores agrarios; el 17.5%, asalariados agrícolas; el 16% se dedicaba a labores del hogar; el 8.5%, eran empleados; el 6%, comerciantes; el 6%, desempleados. Luego del desplazamiento sólo el 2.7% son productores; el 7%, asalariados agrícolas; el 31%, desempleados; el 13%, vendedores ambulantes; el 12% empleados.
Estos bruscos cambios en la ocupación de las personas desplazadas, amén de las dificultades de adaptación del medio rural o semirural al medio urbano, determinan drásticas consecuencias en los niveles de ingreso de la población desplazada, que afectan el disfrute de los derechos de alimentación, vivienda y vestido, en cuanto que las formas no monetarias de acceso a la satisfacción de estas necesidades (productos de pancoger, autoconsumo) desaparecen con la inserción a la vida urbana.
El 42% de las personas desplazadas no tiene ningún ingreso; el 19% percibe ingresos inferiores a 0,6 salarios mínimos legales; el 22% devenga entre 0,6 y 1,1 salarios mínimos; el 10.3% recibe entre 1,1 y 1,7 salarios mínimos; y el 6.7% gana más de 1,7 salarios mínimos9.
El 82.6% de los desplazados habitaba en una casa antes del éxodo, en tanto que el 11.5% lo hacía en una pieza o cuarto. Esta situación es modificada drásticamente por el desplazamiento: el 42.4% vive en una casa, mientras el 50.5% lo hace en una pieza o cuarto.
Situación similar ocurre en relación con la propiedad de la vivienda: el 67.6% de los desplazados eran propietarios de la vivienda que habitaban antes de migrar, el 13.9% vivía en arriendo y el 14.6% tenía otra forma de relación con su habitación; luego del éxodo, el 14.2% vive en lo propio, el 43.5% lo hace en arrendamiento y el 38.2% tiene otras formas de relación con la vivienda que habita.
Notas
1.Ponencia presentada en el coloquio: " La política Social y los Derechos Económicos, sociales y Culturales en los noventa: balance y perspectivas ", organizado por la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.
2.Docente de Derechos Humanos, Universidad Nacional de Colombia.
3.Véase, Conferencia Episcopal de Colombia, Derechos Humanos y Desplazados por la Violencia en Colombia, Bogotá, 1995.
4.Según las cifras de Codhes, en 1995 el número de desplazados forzados fue de 89.000; en 1996 ascendió a 181.000; en 1997 llegó a 257.000, y en 1998 alcanzó la cifra de 308.000. ;Cfr. Boletines de Codhes Nos. 8, 13 y 23.
5.Boletín Codhes, No. 2.
6.Boletín Codhes, No. 3.
7.Al respecto, ver Los derechos civiles y políticos y el desplazamiento interno en Colombia, en boletín Exodo, Grupo de Apoyo a Desplazados, No. 9, Bogotá, Sept/98, pp. 32-40.
8.A manera de ilustración, véase la referencia a los bombardeos indiscriminados de las Fuerzas Militares y al lanzamiento de tanques de gas con metralla por parte de los grupos guerrilleros, que hace el Informe correspondiente a 1998 del Grupo de Apoyo a Desplazados.
9.Datos tomados de los boletines de Codhes, Nos. 2 y 3. Las cifras de ingresos han sido actualizadas por la autora con base en el índice de precios de los años 95 a 98.